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水资源管理体制的规定

人气:发表时间:2020-07-24

我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责地区水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在我国确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民单位水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。【释义】本条是对我国水资源管理体制的规定。一、水资源管理体制是我国管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度,是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害,实现水资源可持续利用的组织保障。改革和完善水资源管理体制,进一步强化水资源的统一管理,是这次《水法》修订的一个重要内容。二、我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源,也是生态环境的基本要素。水资源与土地、森林、矿产等资源不同,它是一种动态的、可再生的资源。流域是一个以降水为渊源、水流为基础、河流为主线、分水岭为边界的特殊区域概念。水资源按照流域这种水文地质单元构成一个统一体,地表水与地下水相互转换,上下游、干支流、左右岸、水量水质之间相互关联,相互影响。这就要求对水资源只有按照流域进行开发、利用和管理,才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的水事关系。水落石出资源的另一特征是它的多功能性,水资源可以用来灌溉、航运、发电、供水、水产养殖等,并具有利害双重性。因此,水资源开发、利用和保护的各项活动需要在流域内实行统一规划、统筹兼顾、综合利用,才能兴利除害,发挥水资源的是大经济、社会和环境效益。目前,以流域为单元进行水资源的管理已经成为word潮流。1992年,联合国环境与发展会议通过的《二十一word议程》指出:水资源的综合管理包括地表水与地下水、水质与水量两个方面,应当在流域一级进行,并根据需要加强或者发展适当的体制。我国重要江河均是跨省区的流域,这一自然特点使得协调流域管理与行政区域管理的关系显得更为重要。三、1988年制定颁布的原《水法》规定“我国对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”,为推进我国水资源的统一管理迈出了重要的一步。但由于对水资源的权属管理部门与开发利用部门相互间的关系和职责划分不清,没有明确流域管理机构的职责和权限,导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存,“多龙治水”的问题依然存在。主要表现:一是流域按行政区域分割管理;二是地表水、地下水分割管理;三是水量与水质分割管理。这种管理体制在实践中产生的主要问题有:一是不利于江河防洪的统一规划、统一调度和统一指挥。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自为政,只顾自保,不顾整体,影响全局的防汛抗洪工作。二是不利于水资源统一调度,统筹解决缺水的问题。例如一些地区在枯水期争相抢水,还有一些上游地区大量引水,造成下游地区江河断流、无水可用,给下游的经济社会发展和生态环境带来大体的损害。三是不利于地表水、地下水统一调蓄,加剧了地下水的过量开发。据统计,地区地下水多年平均超采量67亿立方米,已经形成164个地下水超采区。四是不利于城乡统筹解决城市缺水的问题。五是不利于统筹解决水污染的问题。目前我国跨区域的水污染问题日益严重,局部治理,特别是下游地区治理无法真正改善江河水质和水环境,只有上下游统一治理、统一水量调度才能取得成效。六是不利于水资源经济、社会和环境等综合效益的发挥。新《水法》根据水资源的自身特点和我国的实际情况,借鉴一些我国水资源管理的通行做法和经验,按照资源管理与开发利用管理相分离的原则,确立了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。四、国务院水行政主管部门负责地区水资源的统一管理和监督工作。水资源统一管理的核心是水资源的权属管理。新《水法》明确规定,水资源属于我国所有,水资源的所有权由国务院代表我国行使。为了实现地区水资源的统一管理和监督,国务院水行政主管部门应当制定地区水资源的战略规划,对水资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一实行取水许可制度和水资源有偿使用制度等。为了实现地区水资源的统一管理和监督,国务院水行政主管部门在我国确定的主要江河、湖泊设立流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。我国早在20世纪30年代就在主要江河设置了具有现代意义的流域管理机构,例如1935年设立的扬子江水利委员会、1933年设立的黄河水利委员会和1929年设立的导淮委员会等。新中国成立后人民单位为了加强对大江大河的规划、治理和管理,在长江、黄河、淮河等流域成立了流域管理机构,其间机构几经变更。到目前我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六大江河和太湖流域都成立了作为水利部派出机构的流域管理机构,行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。新《水法》对流域管理机构在水资源监督管理方面的职责进一步作了明确规定,具体包括:(1)水资源的动态监测和水功能区水质状况的监测。(2)我国确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制。(3)在我国确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程的审查。(4)我国确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水功能区划。(5)管辖权限范围内的排污口设置审查。(6)管辖权限范围内的水工程保护。(7)跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制订以及年度水量分配方案和调度计划的制定。(8)管辖权限范围内的取水许可证颁发和水资源费收取。(9)水事纠纷处理与执法监督检查等。五、县级以上地方人民单位水行政主管部门依法负责本行政区域内水资源的统一管理工作。我国地域广阔,各地水资源状况和经济社会发展水平差异很大,实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制还必须紧密结合各地实际情况,充足发挥县级以上地方人民单位水行政主管部门依法管理本行政区域内水资源的积极性和主动性。新《水法》规定的流域管理机构与县级以上地方人民单位水行政主管部门在水资源监督管理上的一些具体职责还将由国务院或者国务院水行政主管部门制定的配套行政法规或者单位规章进一步界定。按照《水法》的有关规定,借鉴国外流域管理的功能经验,从总体上说,流域管理机构在依法管理水资源的工作中应当突出宏观综合性和民主协调性,着重于一些地方行政区域的水行政主管部门难以单独处理的问题,而一个行政区域内的经常性的水资源监督管理工作主要应由有关地方单位的水行政主管部门具体负责实施。地方在维护地区水资源统一管理、水法基本制度统一的前提下,也可以结合本地实际制定地方性水法规和有关单位规章,制定有利于本地水资源可持续利用的单位和有关规划、计划,依法加强对本行政区域内水资源的统一管理。一、中外有关水资源管理制度的比较(一)国外水资源管理的制度1、美国的田纳西河流域管理制度田纳西河是美国东南部俄亥俄河的是大支流,流域面积10.5万平方公里,涉及美国7个州,但是流域淤沙沉积,大多数有价值的矿产资源被盲目掠夺,土地严重荒漠化和风化,经常发生洪涝灾害,造成了相当大的生态问题。[3]1933年美国颁布了《田纳西河流域管理局法》,并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局”(tva)。该法规定流域管理局是个单位机构,负责田纳西河流域防洪、航运、灌溉等综合开发和治理。同时,法律授予该流域管理机构很大的行政管理权力并明确与其他机构的关系,使管理局能有效、顺利的行使职责。由于有法律的专门支持,使得田纳西河流域管理局能够根据本流域的资源状况、充足考虑开发工程所必须适应的长期发展要求,制定包括防洪、发电、航运、灌溉、农业生产、环境保护等内容的综合性的长期开发方案,同时,协调产业经济与环境保护之间的关系,取得了大体的成就。2、法国的流域管理委员会制度法国于1964年颁布了水法,建立起效率率的水资源管理系统。这个系统被誉为word上比较好的水资源管理系统之一,其显著特点是将地区按河流水系分成六大流域,成立流域管理委员会。首先将水当作水的汇集系统的整体进行管理,以河流域为单位,按照流域面而不是按行政区进行管理。由于运用了这个系统,法国河流的生态状况有了显著的改善,甚到在人口特别密集的巴黎地区,饮用水源的质量也能满足现代的要求。3、英国的泰唔士河水务局英国于1974年成立的泰唔士河水务局是一个综合性流域管理机构。依照1973年英国颁布的水法,它负责流域统一治理和水资源统一管理,包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水、下水道、污水处理、防洪、水产、水上娱乐等河流管理所有方面的内容,并有权确定流域水质标准,颁发取水和排水(污)许可证,制定流域管理规章制度,是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体。[4](二)我国有关水资源管理的制度1、1988年颁布的《水法》当中规定“我国对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政管理部门负责地区水资源的统一管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工,协同国务院水行政主管部门,负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民单位水行政主管部门和其他部门,按照同级人民单位规定的职责分工,负责有关的水资源管理工作。”因此,此时确立的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的水资源管理制度,实质上仍是以区域为单元的水资源管理制度。2、2002年新修订的《水法》规定“我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责地区水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在我国确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民单位水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”因此,此时确立的是流域管理和行政区域相结合的水资源管理体制。二、我国现行水资源管理体制的弊端根据我国现行的《水法》,我国的水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域与行政管理相结合的结果仍然是水资源流域管理服从于行政管理,依然不能解决日益严重的水危机问题。首先,实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制,必然会导致“以地方行政区域管理为核心”的分割管理状态的出现。因为,经济学当中的公共选择理论认为,各级单位在市场上也是一个“经济人”,也要追求利益是大化。在市场经济的条件下,由于经济利益的驱动,流域的各地方单位为了各自的利益,势必会对流域自然资源、自然环境的开发、利用和保护方面的统一管理产生不同程度的抵触,势必会“充足”地利用其在流域行政区域管理方面的权力,大力开发和利用其行政区域内的流域自然资源和自然环境,为本地方社会经济的发展谋取利益,而不会自觉地、主动地从全流域的利益、从流域可持续发展的角度来开发、利用本行政区域内的自然资源和自然环境。其次,流域管理实际是一个如何设置水行政管理体制和划分职权的问题。我国的水行政过去总是跟着行政建制走,行政区划就是水权地界,无形中河流、水系被“腰斩”,相有悖于水性,严重违反自然规律。其结果是流水在地理上被切割成块,水管理机构受行政权控制要为地方服务,再加上各部门的功能性管理,权力交叉,范围不清,职责相互纠缠,难免促成灾难的发生。[5]以黄河为例:黄河流经九省市,水在上、中、下游各有其主,上游以地势之利在其“辖区”理直气壮地用水,下游连续近二十年的断流,暴露出调控体制的不适应性。黄河断流固然有自然因素的影响,但沿河缺乏统一管理和调度是不容忽视的因素。第三,由于对水资源的管理实质是按行政规划进行的管理,因而,将取水、用水、排水、治理等过程人为分割,打破了水资源利用与保护的自然循环。以到于水源地不管供水,供水的不管治水,治污的不管回用,或者说是污染管理者、资源研究与排污者相脱节,管理者收费不治理,资源研究既要开发又要治理,排污者只交费什么都不管,其结果是水资源得不到有效保护,是终导致水危机。[6]以流域与行政区划相结合的管理体制不可能根据水资源的自然循环规律和水资源的总体状况进行科学合理分配和管理社会城乡用水,难以做到从水源的丰枯调度、地表水和地下水联合使用,难以进行城市自来水管理、城市排水与污水回用等各个环节进行统一规划、科学调度。同时,由于部门管理的条块分割,难于形成取水、供水、排水、治污、污水回用的连续管理,是终导致一方面水资源严重短缺,另一方面在农业用水和生活用水方面严重浪费。水资源具有独特的地域特征,以流域或水文地质单位构成一个统一体,每个流域的水资源是一个完整的水系。现行的水资源管理体制不仅不能适合实施流域可持续发展战略的需要,相反有碍于流域可持续发展战略的实施。因此,必须改革现行的流域管理体制,建立一个崭新的科学的流域管理体制。三、建立水资源流域管理体制的模式选择通过中外有关水资源管理体制的比较我们可以得知,在目前,对水资源实行流域管理是很多我国所普遍采取的一种方式。当然,不同我国采取的具体模式可能有所不同,正如上文所述的美国、法国和英国的流域管理模式就有区别。就我国而言,建立一个垂直领导并具有一定权力的流域管理机构是解决目前水危机的必由之路。流域管理机构的建制可以采用如下方式:设立直属于国务院领导的我国流域管理总局(或我国流域管理部、我国流域管理委员会),该部同水利部、环保总局、林业总局、农业部、交通部等部门平级。我国流域管理总局下设多个流域管理分局,如黄河流域管理分局、长江流域管理分局等等,分局受总局的垂直领导,不收地方行政的干涉。由于在水资源管理上出现过“多龙管水”的问题,在成立我国流域管理总局后,将上述部门有关流域管理的职能向流域管理部移交,由其统一行使。同时,为避免新设机构会出现人员臃肿的弊端,在水利、环保、农业、交通等部门执行流域管理权限的工作人员可以同时随业务移转到相应的流域管理部门。我国流域管理总局可以直接地或者通过其下属的流域管理机关履行流域管理的职责、行使管理权限,其财政开支纳入我国预算。这种管理体制是为我国的优势在于“权大机构少”。权大,便于它对整个流域开发、利用和保护管理工作进行全局性的通盘考虑,统筹安排,统一规划,统一指挥,统一行动。而机构少,则有利于避免流域开发、利用和保护管理工作中的条块分割、各自为政、互不协调,甚到互不买账、互相推诿、相互扯皮等现象的发生,避免内耗,提高流域管理工作的效率。同时,还可以有效地避免地方保护现象的出现。几乎一项制度的实施均离不开相应法律法规的支撑,国外的经验也表明,成功的流域治理需要法律的保障。虽然我国《水污染防治法》规定:“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。”但是作为水资源保护基本法律的《水法》对流域管理的规定显然不能适应当前水资源管理的实际状况,难免出现这样那样的问题。再者,我国现有的法律制度虽然基本适应我国国情,在环境管理上也吸取了西方我国发展经济中对环境破坏的前车之鉴,在逐步走向法制化和规范化,然而,现实大量存在的有法不依、执法不严的现象,使我国的一些相关立法形同虚设,无法实现立法者的预期目的,更无法有效的利用和保护我国的水资源。但我们同样也坚信,随着我国经济的发展和人民群众环保意识的日渐崛起,对于水资源流域管理体制的建立将指日可待。

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